Unia Europejska stoi dziś przed wieloma wyzwaniami, co nie jest dla nikogo nowością. Były premier Włoch i prezes Europejskiego Banku Centralnego Mario Draghi, znany z ambitnych planów i zdecydowanych działań (jak chociażby w trakcie kryzysu strefy euro) postanowił zmierzyć się z problemami Europy, oferując całościowe podejście w swoim najnowszym raporcie: „The future of European competitiveness”. Jego wcześniejsze wypowiedzi (o czym pisałem w „Grzechy główne Unii Europejskiej”) sugerowały, że może być na dobrej drodze do tego by wnieść do debaty coś świeżego. Teraz możemy dokonać oceny całości jego pomysłów.
Nie będę przytaczał głównych tez raportu, gdyż w internecie można znaleźć jego liczne omówienia. Raport spotkał się z ogólną aprobatą, ale czy faktycznie wnosi coś nowego? Pewne aspekty, takie jak głębokość analizy, zasługują na docenienie. Niemniej, moim zdaniem, nie zmieni on nic w unijnej rzeczywistości. Chciałbym skupić się na tych aspektach, które pokazują, dlaczego podejście Draghiego, mimo swoich ambicji, pozostaje nieadekwatne.
Zagubiona diagnoza
Chciałbym zacząć od kluczowej diagnozy, która moim zdaniem nie jest w raporcie wystarczająco ostro uwypuklona. Otóż moim zdaniem Unia utknęła na rozdrożu: z jednej strony brak jest dziś woli dokonania dalszego, zdecydowanego kroku w odniesieniu do integracji (kwestia opóźniania pełnej implementacji wspólnego rynku, zwiększania unijnego budżetu, unii rynków kapitałowych, itd.), a z drugiej skuteczność wielu polityk krajowych ze względu na osiągnięty już poziom integracji pozostaje mocno ograniczona. W połączeniu z niewydolnym systemem zarządzania strukturami Unii (powolność procesów, konieczność zbudowania konsensus 27 krajów) skuteczność i tempo podejmowanych w ramach Unii działań pozostają niskie, co jest szczególnie widoczne na tle wysokiej dynamiki procesów zachodzących w świecie. Jest to moim zdaniem kluczowy problem UE, który rodzi konsekwencje w postaci ryzyka „powolnej agonii UE”, by zacytować w tym względzie samego autora raportu.
Wyjście z obecnej sytuacji wymaga od krajów członkowskich wyboru jednego z dwóch scenariuszy: albo zdecydowanego ruchu do przodu (w kierunku dalszego, szybkiego pogłębienia integracji), albo rozluźnienia więzów, częściowej deregulacji na poziomie UE i stworzenia tym samym przestrzeni dla skuteczniejszego działania mechanizmów krajowych. Problem polega na tym, że w obecnych uwarunkowaniach społeczno-politycznych oba scenariusze wydają się nierealne. Do tego by UE poszła w bardziej zdecydowany sposób, w którąś stronę potrzeba moim zdaniem bardzo głębokiego kryzysu.
Jedna ekonomia wiele recept
Choć jak wspomniałem w warunkach pogłębionej integracji skuteczność niektórych krajowych polityk maleje, to bynajmniej nie oznacza to, że ich rola znika. W tym miejscu dotykamy drugiej poważnej słabości podejścia M.Draghi – jego raport generalnie zakłada, że wszyscy w UE są tacy sami, mają te same wyzwania i wszędzie sprawdzą się te same recepty.
W rzeczywistości, choć prawdą jest, że niektóre wymienione przez Draghiego wzywania mają dość uniwersalny charakter (np. kwestia kompetencji pracowników), to moim zdaniem raport stanowi zbyt duże uproszczenie, by mógł stanowić realną receptę na problemy poszczególnych krajów UE, z ich różnym poziomem rozwoju, uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi, itd.
W moim przekonaniu mówiąc Unia, M.Draghi tak naprawdę ma na myśli trzy największe jej gospodarki: Niemcy, Francję i Włochy. Te trzy kraje odpowiadają za 55% PKB Unii, a ich wzrost gospodarczy w ostatnich latach pozostawiał wiele do życzenia – za ostatnie 10 lat wyniósł średniorocznie 1.1%, a za ostatnie 5 już jedynie 0.4%. Warto przy tym zauważyć, że nawet w przypadku tych trzech gospodarek występują olbrzymie różnice strukturalne i powody problemów ze wzrostem są bardzo różne. A co tu dopiero mówić o wszystkich 27 krajach członkowskich UE.
Choć M.Draghi próbuje prezentować swój plan jako uniwersalny, nasz kontynent to mozaika różnych gospodarek i kultur. To, co nie działa we Francji i Włoszech, działa dobrze w Finlandii i Szwecji, itd. Wzrost jest niski we wspomnianych wyżej krajach, ale Europa Środkowo-Wschodnia radzi sobie całkiem dobrze. W tym kontekście mocno wybrzmiewa niespójność podejścia M.Draghi, z tym co można przeczytać u klasyka jeśli chodzi o analizy barier rozwojowych, D.Rodrika. Już sam tytuł jego książki poświęcony tym zagadnieniom – „Jedna ekonomia, wiele recept” – mówi w zasadzie wszystko.
Problem tłustych kotów
Paradoksalnie, obecna skala unijnej integracji sprawia, że polityka krajowa musi być jeszcze bardziej zniuansowana – z ogólnych kierunków na poziomie Unii, trzeba umiejętnie wyłuskiwać to, co w danym kraju jest ważne, a także dostrzegać to co pozostaje poza radarem brukselskich biurokratów. Dla przykładu, co innego innowacyjność oznaczać będzie w krajach skandynawskich, które są globalnymi liderami w tym zakresie, a co innego w Bułgarii czy Rumunii. Te drugie mogą wciąż odnieść olbrzymie korzyści z imitacji (adaptacji dostępnych globalnie technologii) i powinny się raczej skupiać na tym niż na wybieraniu się z motyką na słońce.
Warto jeszcze zauważyć, że tym co silnie łączy Niemcy, Francję i Włochy, to problem, którego Draghi w wyrazisty sposób nie artykułuje, problem tzw. „tłustych kotów”. Skostniałe elity biznesowo-polityczne skupione wokół wciąż silnie obecnych w tych krajach tradycyjnych sektorów koncentrują się raczej na obronie swoich interesów, a nie promowaniu nowych, rozwojowych obszarów gospodarki. Do tego dochodzą różnego rodzaju „strategiczne wpadki” (nazwijmy to w ten sposób, by nie wchodzić w teorie spiskowe), jak na przykład totalnie niezrozumiała decyzja Niemiec o zamykaniu elektrowni atomowych, po to by uzależnić się od rosyjskiego gazu. To m.in. tego typu decyzje sprawiają, że ceny en. elektrycznej dla przemysłu są dziś w UE 2-3 krotnie wyższe niż w USA i Chinach.
Czy naprawdę można mieć wszystko?
Kolejna kwestia odnosi się do tego, że moim zdaniem M.Draghi zdaje się sugerować, że możemy mieć w UE wszystko naraz. Tymczasem w moim przekonaniu polityka społeczno-gospodarcza, to polityka wyborów. Kluczowe wybory, przed którymi z reguły stoją państwa to te odnoszące się do:
- skali preferencji teraz (konsumpcji) wobec przyszłości (inwestycje),
- skali preferencji innowacyjności i dynamiki rozwojowej względem nierówności dochodowych,
- struktury wydatków publicznych, w szczególności pogodzenia potrzeby rozwojowych z polityką socjalną.
Z raportu Draghiego wybrzmiewa jak dla mnie nierealne założenie, że nie trzeba wybierać. Że można dużo konsumować i inwestować jednocześnie, że można utrzymać wysokie wydatki socjalne i wydawać więcej na rozwój i obronę. Że można wreszcie mieć system generujący liczne innowacje i niegenerujący nierówności dochodowych. Każde z tych założeń budzi wątpliwości, a już szczególnie to ostatnie. Z reguły innowatorzy oczekują (wysokich) premii za ponoszone przez nich ryzyko i niechętnie dzielą się uzyskanymi benefitami (np. w formie wysokich podatków), zwłaszcza jeśli w łatwy sposób mogą chronić się przed tym przenosząc swoje innowacyjne działania do innych krajów (np. USA), o czym wspomina w raporcie sam Draghi.
To raport w rodzaju tych: „dla każdego coś miłego”. Można odnieść wrażenie, że po przeczytaniu raportu wszyscy mają odetchnąć z ulgą, zdobyć przekonanie, że przecież nic nie jest jeszcze dla Europy stracone, wszystko można jeszcze naprawić, itd. Problem polega na tym, że jeśli chodzi o Europę „miło to już było” i teraz potrzeba skoncentrować się na tym, co naprawdę kluczowe, nawet jeśli będzie tu czy tam bolało.
Konkurencyjność – równanie w dół
Tytuł raportu M.Draghi nawiązuje do kwestii konkurencyjności, bo to w niej jak w soczewce skupiają się główne wyzwania. Tymczasem Draghi nie odnosi się do kwestii „równania jej w dół” w ramach samej UE. Powszechne dziś praktyki – nomen omen najczęściej występujące we wspomnianych wcześniej krajach – ochrony interesów narodowych firm sprawiają, że cierpi na tym konkurencyjność UE jako całości. Dobrym przykładem tego typu praktyk jest obecnie przemysł produkcji baterii do samochodów elektrycznych – globalną konkurencyjność takiego kraju jak Polska, potwierdzoną licznymi inwestycjami, próbuje się zabić przepisami odnoszącymi się do śladu węglowego, które miałyby nas z tego rynku wyeliminować.
W kontekście konkurencyjności niepokoi także fakt, że Unia wciąż stosunkowo niechętnie i w bardzo ograniczonym zakresie reaguje na praktyki nieuczciwej gry (subsydiowania, dumpingu, itd.), zwłaszcza te płynące z Chin. Wygląda na to, że Niemcy – dla którego Chiny są jednym z ważnych rynków eksportowych – mają zbyt dużo do stracenia, by zaryzykować pogorszenie relacji.
Wreszcie, choć stawiany przez Draghiego cel „wspólnej dekarbonizacji i konkurencyjności” brzmi w teorii dobrze, to w praktyce jest już niewykonalny. Europa przespała czas by stać się liderem zielonych technologii. Dziś zostaje w tyle za największymi konkurentami jeśli chodzi o rozwój nowoczesnych, zielonych przemysłów (co sam Draghi przyznaje w swoim raporcie, odsyłam do wyk. 7 na str. 42). W efekcie tradycyjne gałęzie przemysłu cierpią z powodu ekologicznych regulacji, a te innowacyjne sektory, na których rozwój liczono, rozwijają się zbyt wolno by kompensować luki powstałe w efekcie kurczenia się tradycyjnych sektorów. Zamiast zielonej rewolucji połączonej z rozkwitem nowoczesnego przemysłu, Europa zmierza raczej w kierunku tego by stać się przemysłową pustynią.
Życzeniowe myślenie
W planie Draghiego nie brakuje także myślenia życzeniowego. Skądś już to znamy. Tak było np. dziesięć lat temu, gdy UE stawiała sobie za cel – wbrew silnym globalnym trendom – zwiększenie udziału przemysłu w PKB (pisałem o tym swego czasu w „Europa goni za przemysłem”). Oczywiście nic z tych planów nie wyszło. Teraz mamy podobne podejście, tyle że do inwestycji. Draghi postuluje ich skokowy wzrost w PKB. Twierdzi przy tym, że istotnym problemem w tym względzie są m.in. fragmentacja rynków kapitałowych i brak środków na inwestycje. Szczególnie ten drugi argument może dziwić. Unia to przecież wciąż jeden z najbogatszych obszarów świata, a nie jakiś biedny kraj afrykański. W moim przekonaniu głównym problemem nie jest ani brak środków, ani fragmentacja. Wystarczy spojrzeć na kraje skandynawskie, gdzie pomimo członkostwa w UE lokalne rynki kapitałowe mają się bardzo dobrze, i skutecznie wspierają rozwój nowoczesnej gospodarki. Także przykład Polski potwierdza, że bariery rozwoju rynku kapitałowego mają w dużej mierze lokalny charakter – najpierw dobrze byłoby więc odrobić lokalne lekcje, a dopiero potem skupiać się na innych aspektach.
Trzeba też pamiętać o stronie podażowej – rynki finansowe muszą mieć co finansować. Także w tym przypadku Polska dobrze obrazuje ten problem: brak strategii i właściwych rozwiązań regulacyjnych sprawiał że przez lata niewykorzystywane były w pełni możliwości inwestycji w OZE – środki na to były, ale nie było odpowiedniej ilości projektów. Summa summarum, w świecie pieniądza papierowego finansowanie – zwłaszcza w przypadku bogatych krajów – powinno być zawsze najmniejszym problemem, największym problemem UE jest dziś to, że inwestowanie w Europie jest dziś (m.in. ze względu na przeregulowanie) mało opłacalne, bardziej opłaca się robić biznesy w innych częściach świata (co potwierdza odpływ europejskiego kapitału za granicę).
Czym to się skończy?
Nie sądzę, aby po publikacji raportu M.Draghi w gabinetach menedżerów europejskich firm wystrzeliły korki od szampana. Zapanowała euforia i optymizm. Tego typu raportów i ostrzeżeń trochę już w UE było. W moim przekonaniu opublikowanie raportu M.Draghi przełoży się w najbliższych kwartałach na…..odwlekanie procesów inwestycyjnych. Zacznie się bowiem wyczekiwanie na kolejne już „nowe rozdanie”, zapowiedziane nowe rozwiązania, nowe regulacje, ewentualne nowe instrumenty wsparcia itd. Tak się m.in. stało gdy UE zaczęła pracować nad rozwiązaniami wsparcia dla inwestycji w produkcję chipów. Tym razem stawka jest większa, bo odnosi się do znacznie większej części unijnej gospodarki.
Nie chcę powiedzieć, że raport M.Draghi nic nie wnosi. Problem polega na tym, że nie stanowi on moim zdaniem oczekiwanego przełomu. To prawda, że zawiera sporo ciekawych wątków, liczb, wykresów a nawet kilka nowych pomysłów. Tyle tylko, że nie gwarantuje przełomu w tym, by zagwarantować, że to co innowacyjne i nowe jest w stanie wygrywać z tym co mocno (w oparciu o przeszłość) posadowione i stare. Jednym z głównych powodów takiej sytuacji jest fakt, że raport skupia się na twardych aspektach, w dużej mierze pomijając te miękkie, odnoszące się do motywów, które decydują o tych a nie innych wyborach. Nie jest np. w stanie zmienić mentalności Europejczyków, szczególnie tych w najbogatszej części kontynentu, którym jest (wciąż) na tyle dobrze, że tak naprawdę nie są zainteresowani zmianami, które wiążą się z podejmowaniem ryzka.
Raport nie doprowadzi też do przełomu w kluczowej kwestii: dominacji interesów narodowych, których ochrona prowadzi do rozmywania wysiłków na rzecz większych zmian. W kontekście globalnego rozwoju sytuacji, to czego pilnie potrzebuje Unia, to przestawienia się na myślenie interesami Unii jako całości, a nie z perspektywy pojedynczych krajów. Obecna Unia powstała na zrębach trzech wspólnot, których pierwotnym celem było równoważenie interesów ich członków. Stąd też tak ważna jest w ramach UE zasada konsensusu. Wydaje się jednak, że dzisiaj kluczowe musi się stać definiowanie i obrona interesów UE jako całości wobec reszty świata. Te dwa podejścia da się pogodzić, jeśli powstałyby mechanizmy kompensowania – na poziomie pojedynczych krajów – niekorzystnych efektów działań, mających na celu obronę interesów UE.
Czego w praktyce można oczekiwać w następnych latach? Polityki łatania dziur, podpierania chylących się ścian, itp. Unia jest na tyle bogata, że można tego typu prowizorki przez jakiś czas jeszcze robić. Do większych zmian może dojść jedynie przy okazji jakiegoś silnego bodźca, w postaci szoku/kryzysu.
Co to oznacza dla Polski? Przede wszystkim musimy mieć swój własny pomysł na siebie, swoją, ambitną agendę i wiedzieć czego chcemy. Skoncentrować się na diagnozowaniu i rozwiązywaniu tego co można naprawić lokalnie, a lista takich rzeczy jest bardzo długa. Konsekwentnie też bronić swoich interesów w ramach samej UE, bo nie ma co ukrywać, że w obecnej sytuacji będzie narastać skłonność do rozwiązywania własnych problemów kosztem innych. Bilans naszego członkostwa w UE wciąż moim zdaniem pozostaje dodatni, ale musimy stać się bardziej asertywni. Do tego trzeba jednak znać swoją wartość, funkcjonować bez kompleksów i mieć własną wizję rozwoju społeczno-gospodarczego.
Andrzej Halesiak
Artykuł publikujemy dzięki uprzejmości autora, który wcześniej zamieścił go w swoim blogu “Rytm życia, rytm gospodarki”.